Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących jakości powietrza w sądach krajowych

Zgodnie z ogólnymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, indywidualne decyzje administracyjne, w tym te dotyczące środowiska (z zastrzeżeniem regulacji szczególnych, o których mowa w dalszej części niniejszego opracowania), mogą być zaskarżane przez:

1. podmioty będące stronami postępowania,
2. podmioty (takie jak organizacje społeczne, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka), które uczestniczą w postępowaniu „na prawach strony”.

Możliwości zaskarżania planów i programów dotyczących środowiska są bardziej ograniczone: mogą je zaskarżać tylko niektóre podmioty, ale nie organizacje społeczne, gdyż nie przyznano im szczególnych uprawnień proceduralnych.

Art. 15 Kpa statuuje ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja może zostać zaskarżona do organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie lub organizacji pozarządowej.

W niektórych przypadkach (np. w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy stron postępowania jest więcej niż 10) decyzja nie jest doręczana każdej ze stron pocztą (co jest zasadą), ale o jej wydaniu informuje się w drodze publicznego ogłoszenia. W takich przypadkach przyjmuje się, że doręczenie decyzji następuje w 14. dniu od tego obwieszczenia (art. 49 Kpa). Następnie każda ze stron postępowania (a także organizacje pozarządowe posiadające legitymację procesową) ma kolejne 14 dni na wniesienie odwołania.

W odwołaniu wniesionym do organu administracyjnego drugiej instancji odwołujący się może podnieść zarówno kwestie proceduralne, jak i merytoryczne. Organ bada wszystkie zarzuty, ale nie jest związany granicami odwołania, co oznacza, że może znaleźć inne wady zaskarżonej decyzji niż te przedstawione w odwołaniu.

Organ odwoławczy bada wszystkie aspekty sprawy. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania prawidłowości działań organu pierwszej instancji. Celem postępowania odwoławczego nie jest przy tym „sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania” .

Zgodnie z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie (obok rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji). Na tym etapie również strony mogą zgłaszać swoje wnioski dowodowe. Dowody te podlegają ocenie przez organ administracyjny drugiej instancji.

Złożenie odwołania do organu administracyjnego drugiej instancji ma skutek zawieszający, co oznacza, że decyzja nie może być wykonana. Niekiedy jednak właściwe organy nadają decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że może być ona wykonana natychmiast. Rygor ten może być zawarty w samej decyzji lub wydany w formie odrębnego postanowienia. Rygor może być kwestionowany przed organem odwoławczym, a następnie przed sądem administracyjnym, odpowiednio w skardze na decyzję albo na postanowienie.

Przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności określa art. 108 Kpa: gdy jest to niezbędne dla ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, albo ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności administracji publicznej wobec określonych przez ustawodawcę kategorii prawnych form działania organów (art. 3 § 2–3 Ppsa). Niemniej nie w każdym przypadku dana prawna forma działania administracji publicznej, która mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 Ppsa, będzie mogła stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, a w konsekwencji weryfikacji sądowoadministracyjnej. Można tu wskazać następujące warianty sytuacyjne:

• dana sprawa jest wyłączona spod jurysdykcji sądów administracyjnych na mocy art. 5 Ppsa;
• na mocy przepisów szczególnych w danej kategorii spraw sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej będzie dokonywał sąd powszechny (np. decyzje administracyjne wydawane w postępowaniach z zakresu ubezpieczeń społecznych);
• przepis szczególny wyłącza in genere drogę sądową w odniesieniu do danej kategorii zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej

Ustalenie, że przedmiotem zaskarżenia jest prawna forma działania administracji publicznej nieobjęta zakresem postępowania sądowoadministracyjnego lub dana kategoria spraw została wyłączona spod jurysdykcji sądów administracyjnych, obliguje sąd do odrzucenia skargi bez konieczności badania pozostałych warunków jej dopuszczalności.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi w przypadku indywidualnych decyzji administracyjnych jest kontynuacją postępowania przed organem odwoławczym, dlatego też krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi do sądu pierwszej instancji wyznaczony jest – co do zasady - przez administracyjny etap postępowania.