Co można zakwestionować?
Podstawa legitymacji procesowej różni się w zależności od przedmiotu zaskarżanej decyzji, działania lub zaniechania. Możliwe jest rozróżnienie między decyzjami, działaniami i zaniechaniami dotyczącymi: a) wniosków o udzielenie informacji o środowisku i uprawnienia do otrzymywania informacji, b) konkretnych działań podlegających wymogom udziału społeczeństwa, c) wniosków o podjęcie działań na podstawie przepisów dotyczących odpowiedzialności za środowisko, d) innych kwestii, takich jak krajowe przepisy wykonawcze, ogólne akty regulacyjne, plany i programy oraz odstępstwa. W przypadku pierwszych trzech kategorii wyraźne prawa w zakresie legitymacji procesowej można w dużej mierze znaleźć we wtórnym prawodawstwie UE dotyczącym ochrony środowiska. W przypadku ostatniej kategorii legitymacja procesowa zależy od ogólnych zasad regulujących legitymację procesową zgodnie z wykładnią TSUE.
Kwestionowane akty nie muszą być skierowane do zainteresowanej społeczności. Na przykład w sprawie Deutsche Umwelthilfe (C-873/19) TSUE stwierdził, że organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska musi mieć możliwość zakwestionowania przed sądem krajowym decyzji administracyjnej o udzieleniu lub zmianie homologacji typu WE, która może być sprzeczna z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów.
Wiele aktów prawnych UE dotyczących ochrony środowiska wymaga przyjęcia planów i programów w celu zapewnienia osiągnięcia zakładanych celów środowiskowych. Dokumenty te mogą służyć jako sposób zarządzania interwencjami w czasie (np. plany zarządzania dorzeczami) lub określania działań w odpowiedzi na konkretne problemy (np. plany dotyczące jakości powietrza w celu obniżenia nadmiernych poziomów zanieczyszczenia powietrza). Oprócz wymogu przyjęcia określonych rodzajów planów i programów, prawodawstwo UE w zakresie ochrony środowiska określa również wymogi dotyczące oceny środowiskowej planów i programów (np. planów zagospodarowania przestrzennego), które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko.
Niemniej jednak najważniejszy akt prawny UE dotyczący planów i programów środowiskowych, dyrektywa SOOŚ (2001/42/WE), nie zawiera przepisów porównywalnych na przykład z art. 11 dyrektywy OOŚ. Określa ona jedynie udział społeczeństwa w przygotowaniu planów i programów jako konsultacyjny. Zob. w szczególności art. 6 (Konsultacje), zgodnie z którym w szczególności projekt planu lub programu jest udostępniany społeczeństwu, a następnie społeczeństwo ma możliwość wyrażenia swoich poglądów w rozsądnym terminie, oraz art. 9 (Informacje o decyzji), zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, że przyjęty plan lub program i oświadczenie podsumowujące, w jaki sposób, między innymi, uwzględniono uwagi społeczeństwa, są udostępniane społeczeństwu.
Oczywiste jest jednak, że nawet plany i programy podlegają kontroli sądowej. Na przykład orzecznictwo Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus potwierdza, że dokumenty dotyczące planowania przestrzennego wchodzą w zakres zastosowania art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. Zob. sprawy Belgia, ACCC/C/2005/11 i Bułgaria, ACCC/C/2011/58. W tej ostatniej sprawie Komitet wyraźnie wypowiedział się na temat możliwości kontroli oświadczenia podsumowującego przyjętego na gruncie oceny oddziaływania na środowisko planów i programów (tzw. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko - SOOŚ, wskazując, że gdy procedura SOOŚ stanowi część procesu przygotowania planu odnoszącego się do środowiska zgodnie z art. 7 Konwencji, należy zapewnić członkom społeczeństwa możliwość zakwestionowania oświadczenia podsumowującego zgodnie z art. 9 ust. 3 Konwencji.
Okoliczność, że wymogi dotyczące zapewnienia dostępu do sądów mają również zastosowanie do przeglądu różnych planów i programów, wynika również z orzecznictwa TSUE.
W sprawach Terre Wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 i C-110/09) TSUE orzekł, że program działań wymagany na mocy dyrektywy azotanowej (91/676/EWG) co do zasady wymaga również przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W rezultacie sąd krajowy unieważnił część krajowego zarządzenia ustanawiającego program działań w zakresie azotanów na podstawie tego, że nie przewidywało ono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
W późniejszej sprawie Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11) TSUE dodał: "Tego rodzaju obowiązek ciąży również na sądach krajowych, do których wpływają skargi dotyczące takiego krajowego aktu prawnego. Należy przypomnieć w tym względzie, że przepisy proceduralne znajdujące zastosowanie do tego rodzaju skarg, które mogą być wniesione przeciwko takim «planom» i «programom», należą do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, pod warunkiem jednak, że nie są one mniej korzystne od przepisów dotyczących podobnych sytuacji o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i że nie czynią one praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw nadanych w ramach porządku prawnego Unii (zasada skuteczności) (zob. ww. wyrok w sprawie Wells, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji sądy, do których wpłynęły skargi w tym zakresie, winny przyjąć na podstawie swojego prawa krajowego środki zmierzające do zawieszenia lub uchylenia «planu» lub «programu» przyjętego z naruszeniem obowiązku dokonania oceny jego wpływu na środowisko (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Wells, pkt 65) (pkt 45-46).
Orzecznictwo TSUE wskazuje, że legitymacja procesowa jest istotna nie tylko w przypadku decyzji, działań lub zaniechań dotyczących indywidualnych planów i programów, ale ma również znaczenie dla ustawodawstwa krajowego i ogólnych aktów regulacyjnych ustanawiających wymogi proceduralne dla takich planów i programów. Na pierwszy rzut oka kontrola sądowa aktów ustawodawczych wykracza poza wymogi dyrektyw UE, ale nie jest tak do końca. Konwencja z Aarhus wyklucza ustawodawstwo ze swojego zakresu, co jasno wynika z definicji terminu "władza publiczna" w art. 2 ust. 2 Konwencji: "Definicja ta nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza". Podobnie dyrektywa OOŚ stanowi w motywie 22, że "niniejsza dyrektywa nie powinna być stosowana do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte w drodze szczególnego aktu ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele niniejszej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem infromacji, są osiągane w procesie ustawodawczym". TSUE stwierdza jednak, że porządek prawny państw członkowskich musi zapewniać możliwość przeglądu nawet tych aktów pod kątem tego, czy cele dyrektywy były przestrzegane w momencie ich przyjęcia.
Zob. na przykład sprawa Boxus i inni (C-128/09): "…art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus i art. 10a dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że:
- gdy przedsięwzięcie, które objęte jest zakresem zastosowania tych przepisów, zatwierdzono w drodze aktu ustawodawczego, powinna istnieć możliwość skierowania zgodnie z krajowymi zasadami proceduralnymi do sądu lub niezależnego i bezstronnego organu powołanego z mocy ustawy kwestii, czy ten akt ustawodawczy spełnia wymogi określone w art. 1 ust. 5 tej dyrektywy;
- w przypadku gdy nie istnieje możliwość wniesienia skargi na ten akt o charakterze i zakresie, jakie wskazano powyżej, każdy sąd krajowy orzekający w ramach swej właściwości winien przeprowadzić kontrolę opisaną w powyższym punkcie i ewentualnie wyciągnąć z niej konsekwencje, odstępując od stosowania tego aktu ustawodawczego”. (pkt 57, zob. również wyrok w sprawie Solvay przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, Zb. 57, zob. również sprawa Solvay i inni, C-182/10, pkt 52).