B-La compleja estructura legislativa de la política de aguas de la UE
La legislación de la UE en materia de aguas se encuentra ya en su tercera generación. El "Fitness Check" de la Directiva Marco del Agua y de la Directiva sobre Inundaciones y el "Green Deal" europeo marcan un nuevo punto de inflexión en la política del agua de la UE. Una "agenda multifacética de resiliencia del agua" para 2030 a través del pensamiento ecosistémico se presenta como la trayectoria de esta política en la encrucijada de los complejos retos del clima, la seguridad alimentaria y energética, la biodiversidad y el uso sobrio y circular de los recursos naturales
. La estrategia de la UE sobre biodiversidad (2020)
, la estrategia de adaptación al clima (2021)
, la estrategia temática sobre el suelo (2021)
, el plan de acción sobre contaminación cero (2021)
, convergen hacia este horizonte. Sin embargo, la protección y mejora del agua no aparece como tal entre las seis prioridades del Programa de Acción Medioambiental 8th , sino que es sólo un componente del objetivo de "contaminación cero" y del objetivo relacionado con la biodiversidad.
Un breve repaso a los aspectos más destacados de la política de aguas de la UE desde 1975 muestra la compleja estructura o "arborescencia" de la legislación de aguas de la UE.
Inicialmente surgió entre 1975 y 1986 con Directivas sobre temas tan diversos como las aguas superficiales , las aguas de baño
, los vertidos de sustancias peligrosas en las aguas superficiales y subterráneas
, las "aguas dulces que necesitan protección o mejora para mantener la vida de los peces"
o la calidad exigida a las aguas para la cría de moluscos
, por no hablar de la que probablemente sea la más importante de estas normas, la relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano
. En una segunda fase, a partir de 1991, se revisaron algunas de estas directivas iniciales, como las relativas a las aguas de consumo humano y a las aguas de baño, y se adoptaron otras, relativas a las aguas residuales urbanas
, los nitratos de origen agrícola
.
Este enfoque sectorial de la protección y la mejora del agua se explica por la elección de la CE de priorizar la actuación en función de los datos científicos y las metodologías disponibles. Así, en el primer programa de acción medioambiental, la CE consideró que los estudios sobre la fijación de objetivos de calidad se centrarán inicialmente en las aguas dulces superficiales. Sin embargo, esta estas piezas del puzzle legislativo (por tipo de agua, por tipo de usos humanos, por tipo de contaminación, por tipo de fuente de contaminación (...) tiene varias limitaciones ecológicas y legales.
Esta fragmentación jurídica no contribuye a una protección holística y ecosistémica del ciclo del agua y de los ecosistemas acuáticos, incluido el continuo tierra-mar. En 1993, la Comisión promovió el concepto de "buena calidad ecológica" y consideró que una "masa de agua se considera de buena calidad ecológica cuando se mantiene la autodepuración de la masa de agua, se preserva la diversidad de las especies presentes de forma natural y la estructura y la calidad de los sedimentos son capaces de mantener la comunidad biológica presente de forma natural en el ecosistema". En su propuesta de Directiva del Consejo sobre la calidad ecológica del agua, la Comisión propuso derogar y revisar algunas directivas existentes. Si bien esta propuesta no prosperó, prefigura el proceso de transformación de la política de aguas de la UE ilustrado por la adopción de la Directiva 2000/60/CE, que establece un marco de actuación comunitaria en el ámbito de la política de aguas.
Como Directiva marco, la DMA ha intentado reestructurar gran parte de la legislación comunitaria sobre el agua. Como se verá en la parte 3, la DMA establece, como sugiere su título, un marco para una "política" del agua. Esto es evidente en la medida en que aporta nuevos conceptos, al menos a nivel de la UE, para tratar la protección del agua, como el de que el nivel hidrológico más relevante para tratar el recurso hídrico es el de la cuenca hidrográfica, o al menos el de un grupo coherente de cuencas hidrográficas. Asimismo, la DMA hace un esfuerzo desmesurado por utilizar otra legislación comunitaria relevante, ya sea en el ámbito del medio ambiente o en el de otras protecciones ambientales, como la red Natura 2000. Otro signo de los esfuerzos del legislador de la UE por organizar una política del agua se encuentra en el hecho de que la DMA establece normas estrictas en cuanto a la evaluación del estado hidrológico, biológico y cuantitativo de todo tipo de masas de agua existentes en los territorios de los Estados miembros y organiza tanto los análisis iniciales de esas masas de agua como el seguimiento posterior. Más activamente relacionadas con la dirección de una política son las disposiciones de la DMA que exigen a los Estados miembros que adopten y apliquen planes de gestión de las cuencas hidrográficas, programas de medidas y que controlen las fuentes puntuales y difusas de contaminantes mediante un "enfoque combinado". Otra gran innovación, también al menos en el ámbito de la UE, es la utilización de la tarificación del agua como instrumento económico de protección de ese importante recurso, lo que supone un estímulo para que los distintos usuarios se comporten de forma prudente. Por último, pero no por ello menos importante, la DMA establece una serie de objetivos, el último de los cuales es alcanzar un "buen" estado de todas las masas de agua del territorio de la UE, objetivo que en principio debía alcanzarse antes de 2015, aunque no sin ciertas flexibilidades. Para ello, la DMA fusionó en sus disposiciones las normas que habían sido establecidas por directivas anteriores en relación con la calidad del agua y los vertidos a las aguas subterráneas y superficiales.
A pesar de la gran ambición de la DMA, no ha sustituido, ni mucho menos, toda la legislación anterior sobre el agua.
La DMA derogó y sustituyó la mayoría de las antiguas directivas relativas al medio acuático y a su uso, así como las antiguas directivas relativas a los vertidos en dichos medios acuáticos, cuyas disposiciones se han reagrupado y revisado al mismo tiempo. Los textos legislativos de la UE más afectados son los relativos a la calidad del medio acuático, que establecen objetivos de calidad en función de las necesidades de las distintas masas de agua. Así, la DMA sustituye de facto a las directivas que se remontan a los años 70 sobre (i) la calidad exigida a las aguas superficiales destinadas a la captación de agua potable en los Estados miembros
, (ii) las dos directivas ya mencionadas sobre la calidad de las aguas que deben protegerse o mejorarse para la vida de los peces y los mariscos. En cuanto a la legislación anterior que se aplicaba a los vertidos en el medio acuático, parte de ella se mantuvo en vigor gracias a la DMA durante varios años antes de ser derogada, mientras que otras siguen en vigor y deberían hacerlo durante muchos años más. Así, la DMA derogó, pero sólo con fecha efectiva de 22 de diciembre de 2013, cuatro Directivas como la Directiva 1980/68/CEE relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas y la Directiva 76/464/CEE relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático
.