EU SPECIFIC WATER LEGISLATIONS

Se llega ahora a un apartado de la unidad didáctica en el que se va a observar una buena parte de las aportaciones propias del derecho español de aguas, y ésta se concreta en el plano de lo organizativo y, más concretamente, en torno a las CCHH. Precisamente está próximo a cumplirse el centenario de la creación de estos Organismos (en cuanto regulación general de los mismos) y también de la primera de todos ellos, la Confederación Hidrográfica del Ebro , lo que representa una anticipación a cualquier otro Organismo de cuenca que se haya creado en cualquier otro país.

Hablar de Confederaciones Hidrográficas es hacer una clara referencia a un modelo de organización administrativa para la gestión del agua por cuencas, basado en un principio de participación de los usuarios. Y algo tan simple como esto, se gestó originalmente en nuestro país en el marco de una evolución histórica en la que mucho tuvieron que ver las fórmulas organizativas ensayadas previamente en la Ley de Riegos del Alto Aragón (Ley de 7 de enero de 1915), espacio también existente en el ámbito territorial de lo que sería posteriormente Confederación Hidrográfica del Ebro. En la actualidad se postula la implantación del modelo de Organismo de cuenca en todos los países como fórmula idónea para la administración de las aguas, en cuanto enteramente “natural”, por estar basada en divisiones geográficas y no en divisiones territoriales políticas , sin que sea fácil su consecución en todos los casos, pues ello precisa de una situación de “madurez hídrica” y de conocimiento en las exigencias de la gestión de las aguas, que no en todos los casos se da con la misma intensidad.

Por supuesto que los modelos evolucionan siempre con el transcurso del tiempo y la composición, organización interna y funciones de las CCHH en la actualidad son bastante diferentes de las concepciones originales que tenían en la tercera década del siglo XX y también con su práctica durante los siguientes años. En particular, es advertible en la actualidad en todos los países (y no sólo en España) una preocupación creciente de los simples ciudadanos, sin categoría de usuarios tradicionales, en relación a las cuestiones del agua, lo que hace imprescindible su inserción en diversos órganos de las CCHH (lo que se hace operar a través de organizaciones de protección ambiental, de consumidores, sindicatos, asociaciones empresariales etc…), hasta el punto de que algunos de estos órganos ya no son concebibles sin esa participación.

Las CCHH son organismos autónomos dependientes de la Administración estatal, pero se trata de una Administración participada por las nuevas entidades políticas surgidas de la Constitución de 1978, las CCAA, que forman el nervio estructurante del Estado y cuya cooperación franca y leal con la Administración del Estado en el seno de los Organismos de Cuenca y, en general, en el ejercicio de todas las competencias que se refieran al agua, es clave para el éxito en la política global que se persiga para el agua. No hay que olvidar las importantes competencias de las CCAA en materia de ordenación del territorio, agricultura, medio ambiente, lo que hace imprescindible y natural su participación en las CCHH. (El ordenamiento jurídico aplicable regula su incorporación a la Junta de Gobierno de las CCHH y también están representadas en el llamado Consejo del Agua de la Demarcación).

Y, por supuesto, aquellas CCAA que cuenten en su territorio con cuencas hidrográficas propias, tienen en virtud de los criterios interpretativos del TC (plasmados en la capital STC 227/1988) sobre un precepto constitucional ciertamente poco claro (cfr. art. 149.1.22 CE), competencias propias sobre esas aguas, lo que en el plano de lo que nos preocupa en este apartado de la unidad didáctica les ha llevado a crear OOCC también basados en la idea de participación de los usuarios y de los ciudadanos en sus órganos. Los nombres utilizados por las diversas CCAA son variados (Agencia Catalana del Agua, Agencia Andaluza del Agua etc…) pero el fondo organizativo y funcional es común con el de las CCHH.

Alguna parte de las funciones tradicionales de las CCHH como lo relativo a la construcción y explotación de obras hidráulicas ha sido afectado por la creación de distintas Sociedades Estatales para la construcción y/o explotación de obras hidráulicas (creación que tuvo lugar a partir de su autorización en una Ley de 1996), fenómeno que hoy se ha reducido grandemente pero que conoció una eclosión con la creación de casi una docena de sociedades en el marco general de adelgazamiento (formal) del Estado (de la dilución de su deuda pública para ser más exactos) con la finalidad de cumplir las condiciones entonces existentes para acceder a la moneda única, tarea en la que es evidente que hubo éxito. El fenómeno es importante pues al lado de las CCHH que son entes públicos, sujetos en toda su actuación al derecho público, aparecen estas Sociedades Estatales con naturaleza jurídica privada, pues son sociedades mercantiles públicas con forma de sociedad anónima que desarrollan, obviamente, su actividad con sometimiento al derecho privado, salvo en las materias en las que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación /art. 113 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Ello tiene trascendencia en muy distintos frentes, entre ellos en lo relativo al régimen económico-financiero del agua tal y como se contemplará en el siguiente epígrafe.

En todo caso hay que reconocer que el camino recorrido a lo largo de estos casi cien años ha sido importante pues, por un lado, se han consolidado y asentado unas organizaciones creadas en sus inicios fundamentalmente como agrupación de intereses privados para la realización de obras hidráulicas y a las que luego se sumó la gestión del dominio público hidráulico y, por otro, éstas han “soportado”, sobreviviendo y actuando, el tremendo impacto de la nueva articulación territorial surgida de la Constitución Española de 1978.

Hoy aparece como completa necesidad (y obviedad) la conservación del modelo de OOCC que son las CCHH pero también la puesta al día de tales entidades que deben estar dotadas de más medios económicos en los presupuestos generales del Estado y, sobre todo, de personal especializado, entendiendo como tal no solo a los tradicionales ingenieros de caminos sino también a otros saberes técnicos como biólogos, hidrológos y geólogos (y juristas), todo en línea con el sentido del desarrollo que tienen las competencias de las CCHH y las fuertes exigencias que el ordenamiento jurídico les plantea cada vez con mayor intensidad. Igualmente existe una auténtica penuria de personal para cumplir las labores de vigilancia e inspección de los miles de kilómetros que en nuestro país comporta el dominio público hidráulico bien que, afortunadamente, esas labores de inspección las desarrolla también el instituto de la Guardia Civil, en estas cuestiones con eficacia más que contrastable .

Pero no se agotan con esto las necesarias referencias al ámbito organizativo en la gestión de las aguas. Recuerdo obligado y especial debe tenerse para las Comunidades de Usuarios, otra de las aportaciones significativas del derecho español de aguas aun cuando primero recibieron el nombre de Comunidades de Regantes, hoy sustituido por el que instauró la Ley 29/1985, de Aguas, Comunidades de Usuarios, si bien siguen las Comunidades de Regantes siendo el ejemplo primigenio de ellas (idéntica terminología en el TRLA).

La concepción de las Comunidades de Usuarios es muy adecuada a su potencial y real funcionalidad. Así, la decisión de articular en torno a unas Corporaciones de Derecho Público (que es su naturaleza jurídica y, por tanto, con potestades públicas en una parte de su actuación) la colaboración en la gestión del dominio y la articulación de hipotéticos intereses contrapuestos, completamente adecuada. No cabe sino esperar que en los casos en que todavía no están formadas Comunidades de Usuarios debiendo estarlo (sobre todo en el supuesto de las aguas subterráneas que puedan estar en situación crítica), así se fomente o exija por la Administración hídrica y que, además, se les dote de todos los poderes y responsabilidades para el mejor ejercicio de sus importantes funciones. Sin ninguna duda que las Comunidades de Usuarios deben ser las mejores colaboradoras de la Administración hídrica, precisamente porque también son Administración, y eso quiere decir que igualmente deberán ser colaboradoras en la realización de los intereses generales a partir de su primigenio papel de representantes y defensores de intereses de usuarios individuales, privados.